O aumento da execução do orçamento pelo Legislativo – iniciado em 2015 por meio das emendas impositivas – piora a capacidade de planejamento de políticas públicas e sua execução, reduzindo a eficiência na prestação de serviços à população.
A avaliação é da assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Cléo Manhas, que trabalha nas áreas de orçamento, direitos e justiça fiscal.
A especialista destacou que o dinheiro para emendas impositivas não está previsto no Plano Plurianual (PPA), enfraquecendo o planejamento do Executivo para executar políticas públicas uma vez que o recurso na mão dos parlamentares é significativo – R$ 49,2 bilhões em 2024, cerca de um quarto do total dos gastos não obrigatórios, que é o que a União tem para investimentos.
“No PPA, o governo coloca suas promessas de campanha. Nele, você tem quais são as prioridades, quais as metas e indicadores que você tem que cumprir ano a ano. Aí vem os parlamentares que têm um recurso enorme e mandam a seu bel prazer para onde eles quiserem. Com isso, a lógica da programação e do planejamento fica em segundo plano”, explicou.
“Ao mesmo tempo que o Congresso aprova o PPA, ele contribui para a retirada de recursos para que esse plano seja atendido”, completou.
Um estudo produzido pelo doutor em economia e pesquisador do Insper Marcos Mendes, publicado em 2022, concluiu que a parte do orçamento sob controle do Legislativo no Brasil é 20 vezes maior que na média dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Cléo Manhas defendeu que a execução dos recursos a partir do parlamento não tem a mesma qualidade da produzida pelo Executivo.
“O Poder Legislativo não tem estrutura e não foi feito para executar. Os órgãos de pesquisa são todos ligados ao Executivo. É nos ministérios que está a capacidade de planejamento e a estrutura de execução das políticas públicas”, destacou.
Por outro lado, os parlamentares argumentam que eles estão nos estados e municípios e conhecem melhor as necessidades reais da população.
Entenda
As emendas impositivas individuais, de Comissão ou de bancadas, são os recursos do orçamento que o Executivo tem a obrigação de executar a partir da indicação dos parlamentares.
A suspensão das emendas impositivas dos parlamentares pelo Supremo Tribunal Federal (STF) reacendeu o debate sobre a execução do orçamento no Brasil. Após o STF suspender o pagamento das emendas, um acordo foi firmado entre os Poderes para ajustar a execução desses recursos respeitando a transparência, rastreabilidade e eficácia desses gastos.
A ação do PSOL que deu origem à decisão afirma que a impositividade das emendas capturou o orçamento e bloqueou o planejamento e a coordenação das políticas públicas de forma eficiente, criando no Brasil, na prática, um regime semipresidencialista.
Comparação OCDE
O estudo do pesquisador Marcos Mendes feito a pedido do Instituto Millenium comparando o Brasil à OCDE mostra a diferença entre a execução do orçamento em diferentes países.
“Em outros 14 países, o legislativo não emendou o orçamento ou o fez em montantes negligíveis, abaixo de 0,01% da despesa primária discricionária. Há dez países em que essa mudança fica abaixo dos 2%. Somente Estados Unidos, Eslováquia e Estônia aparecem acima dessa marca de 2%. Porém, mesmo esses países estão longe do que ocorre no Brasil, onde nada menos que 24% da despesa primária discricionária é alterada pelo parlamento”, afirma.
Emendas Pix
Além da eficiência, a transparência e rastreabilidade dos recursos também estão sendo abordados pelo STF. Em dezembro de 2022, o Supremo definiu que as emendas de relator – conhecidas como orçamento secreto – eram inconstitucionais.
Porém, uma ação da Procuradoria-Geral da República (PGR) argumenta que o Legislativo continua descumprindo a decisão, dessa vez por meio das emendas especiais – ou emendas Pix – que permite a transferência direita de dinheiro, sem necessidade de convênio ou projeto prévio.
A assessora política do Inesc Cléo Manhas destacou que o recurso “entra no caixa único da prefeitura e a gente não sabe mais o que foi feito desse recurso”.
Nesta semana, o ministro Flávio Dino enviou à Procuradoria-Geral da República (PGR) lista de possíveis irregularidades no pagamento das emendas parlamentares.
Legislativo
Os parlamentares reagiram contra as liminares do Supremo apresentando um recurso assinado pela Câmara e Senado e mais 11 partidos. Porém, por unanimidade, o STF manteve a suspensão das emendas.
Os partidos argumentam que “as decisões causam danos irreparáveis à economia pública, à saúde, à segurança e à própria ordem jurídica, além de violar patentemente a separação de poderes”.
O presidente da Câmara defendeu o modelo de execução vigente no Brasil. “É sempre bom lembrar que o Orçamento não é do Executivo. O Orçamento é votado pelo Congresso, por isso é lei. Sem o aval do Parlamento não tem validade constitucional”, afirmou Arthur Lira.
Já o senador Rodrigo Pacheco justificou que desvio de recursos ou mal uso de dinheiro público ocorrem em todos os formatos de execução de políticas:
“Há uma série de possibilidades de que isso aconteça e isso tem que ser coibido e reconhecido como exceções que precisam ser combatidas pelos órgãos de controle. Mas não inviabilizar a execução orçamentária partindo do pressuposto de que tudo está errado.”
Para Pacheco, as emendas individuais, de bancada e de comissão são instrumentos legais e legítimos de participação orçamentária pelo poder Legislativo, mas devem sofrer ajustes “para se buscar o máximo possível de transparência, rastreabilidade e eficiência no gasto público”.